Revista Mundo-ContactRegulación Óptima en Convergencia para el Crecimiento Económico y el Desarrollo de México
Ernesto Piedras Feria
Con la colaboración de Carlos Silva Ponce de León y Gonzalo Rojón González*
Históricamente, los cambios socioeconómicos más importantes han estado íntimamente relacionados con la adopción oportuna del progreso tecnológico. Así, las infraestructuras han estado presentes en el centro de las revoluciones de competitividad y del bienestar social y humano, dando lugar a una Brecha de Desarrollo entre naciones y regiones. Por ejemplo, sabemos que la adopción tardía de nuevas tecnologías como los ferrocarriles o los telégrafos en el siglo XIX contribuyó a incubar en países como México la brecha de desarrollo – entendida como la diferencia entre diferentes países en cuanto al ingreso disponible per capita y el acceso a satisfactores.
(Ver, por ejemplo, Coatsworth, John, Los orígenes del atraso, México, 1992, y Haber, Stephen, How Latin America Fell Behind: Essays on the Economic Histories of Brazil and Mexico, 1800-1914 (Stanford, 1997).
En las dos décadas pasadas hemos testificado la más importante revolución tecnológica desde el siglo XIX con las nuevas tecnologías de información y comunicaciones (TICs), cuya aplicación nuevamente se traduce (o no) en beneficios en términos de productividad y competitividad. Así, hoy día nuestra Brecha de Desarrollo como país está fielmente reflejada en la correspondiente Brecha Digital, entendida como la manifestación de una forma de exclusión, con elevada potencialidad para ampliar las diferencias económicas, comerciales y sociales que separan a los países y regiones, y a los individuos y organizaciones dentro de los países.
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) , “La Brecha Digital y sus repercusiones en los países miembros de la ALADI”, Secretaría General ALADI, Estudio 157. Rev 1, (Montevideo, 2003).
Teledensidad y PIB per capita
Muestra de países seleccionados
Elaborado por The Competitive Intelligence Unit, con base en información de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.
Con todo, mitigar a una implica necesariamente mitigar la otra, y la evidencia histórica e internacional demuestra que un factor que ha contribuido al desempeño económico y social de las naciones desarrolladas ha sido la adecuación permanente de sus políticas y marcos regulatorios a las nuevas condiciones tecnológicas, sobre la base de una óptica de largo plazo. (Perez, Carlota, Technological Revolutions and Financial Capital: The Dynamics of Bubbles and Golden Ages, (USA, 2003)). El ignorar esta coyuntura, representa un costo de oportunidad muy alto, donde la brecha de desarrollo del país corre el riesgo de acrecentarse en varios órdenes de magnitud.
Algunos Efectos de la Regulación Subóptima
Frecuentemente ha sido pasado por alto que regular cuesta en términos económicos. Pero aun más, regular subóptimamente cuesta mucho, no solo en términos de las ganancias de los operadores y fabricantes de equipo del sector de las TICs, sino en términos macroeconómicos para el país en su conjunto. Este argumento es ilustrado en la siguiente grafica, que refleja el desempeño del producto interno bruto de México y del sector de telecomunicaciones, así como su estimación potencial que considera la aplicación eficiente del marco legal y regulatorio. Claramente estamos desaprovechando como sector y como país al menos 21% del nuestro potencial, es decir, que a la fecha nuestro sector de telecomunicaciones que alcanza los $18.3 miles de millones de dólares (Select), debería ubicarse en aproximadamente $22.0, de haberse aplicado oportunamente las disposiciones, como la interconexión de redes de SMS, licitación del espectro, o los recursos del Fondo de Cobertura Social, entre otros.
PIB de la Economía vs. PIB de Telecomunicaciones
Un objetivo importante de una Regulación Convergente debe ser crear los incentivos para desatar los procesos de innovación por parte de todos los actores económicos que faciliten la adopción de nuevas tecnologías como herramientas para la productividad, la competitividad y por ende el bienestar económico.
Convergencia Tecnológica y de la Regulación
Estos cambios tecnológicos y su consecuente adaptación regulatoria deben reconocerse ya como parte de un proceso profundo y de largo plazo para la sociedad y el aparato económico, en donde destaca la Convergencia, en la que todos los componentes de imágenes, video, datos, voz, etc. son transportados a través de las mismas redes de comunicaciones y telecomunicaciones, para que los usuarios accedan a ellos en una variedad de puntos terminales. Dicha Convergencia, es un proceso dinámico, continuo y sus efectos trascienden a las empresas de medios y tecnología provocando profundos cambios en la economía en su conjunto.
Así, los nuevos dispositivos que ofrecen más poder al usuario representan una nueva oleada de alternativas de comunicación y entretenimiento que compiten con las opciones tradicionales. Basta mencionar el caso de los contenidos de televisión, a los cuales se accede cada vez más frecuentemente y con calidad optima a través de la TV abierta, o por la vía de un operador de cable, o a través de un operador de TV satelital, o por la página Web de la estación de TV (y en este caso, consecuentemente, por medio de los nuevos aparatos celulares) reproduciéndolo de un DVD, de una grabadora de vídeo en disco duro y eventualmente de su operador celular gracias a redes de tercera generación.
De esta forma, garantizar un adecuado marco regulatorio y de políticas públicas para permitir el desarrollo del proceso de Convergencia es equivalente a crear incentivos para que las nuevas tecnologías se aprovechen en mejores productivas y se logre en una mayor competitividad para el conjunto del aparato productivo. En el caso mexicano, este fenómeno ha sido reconocido como urgente en el discurso legislativo para el aprovechamiento de las tecnologías contemporáneas. (De acuerdo con el Senador Corral, asistimos al tránsito de la sociedad industrial, que marcó al siglo XX, a la Sociedad de la Información, que está marcando al siglo XXI. Estamos en el proceso más importante de convergencias tecnológicas: microelectrónica, telecomunicaciones, radiodifusión, multimedios y tecnologías de la información y la comunicación. Enfatiza ahí que por sus impactos económico y social, la política debe atenderlo de forma inmediata. Corral Jurado, Javier, “Presentación”, en Senado de la República, El Reto de México ante la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, (México, 2003), p. 11.) Por ello, en un acto de consistencia, se torna urgente desarrollar una legislación y una regulación competente, que permita desarrolla políticas públicas con una claridad en cuanto al objetivo central (claramente no único) de maximización del bienestar de los individuos en la sociedad.
Este ejercicio de adaptación regulatoria e institucional ya está teniendo lugar en países con desempeño óptimo, en términos de un marco regulatorio coherente aplicable a todas las infraestructuras de transmisión, independientemente de los tipos de servicios prestados por ellas. Tal es el caso del regulador británico, que en diciembre del 2003 migró de ser Oftel (Office of Telecommunications), basado en la noción de telecomunicaciones, a constituirse como Ofcom (Office of Communications), incorporando la radio y la televisión, con lo que todo tipo de transmisión alámbrica, inalámbrica, etc., son sujetos de una regulación única, que da claridad y eficiencia a su operación.
Pero cabe aquí preguntarnos en la práctica, qué significa o cómo se formularia para México una nueva Regulación para la Convergencia o Regulación Convergente. Ésta debe reconocer los siguientes elementos.
En primer lugar, que el binomio Red/Servicio ya se encuentra completamente desasociado. Tradicionalmente un operador obtenía una concesión para explotar una Red, con la provisión exclusiva de un solo servicio. Al establecer el regulador las condiciones para la construcción de la Red (reglas de uso de espectro, señalización, etc.) en automático se delimitaban las características del Servicio que el proveedor ofrecería. Ya no más. En la actualidad, con una cada vez mayor vigencia, una Regulación Convergente debe reconocer que las Redes ya son Multiservicio, y que su capacidad para integrar múltiples aplicaciones de terceros en automático las hacen Multiproveedor.
En segundo lugar, la autoridad debe mantener una administración centralizada de recursos limitados de la nación como el espectro radioeléctrico, (Espectro Radioeléctrico: las frecuencias de ondas electromagnéticas que se propagan por el espacio sin guía artificial, cuyo límite superior será el que defina la Secretaría con base en las recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.) de forma que se garantice la explotación exclusiva por parte de los operadores concesionados pero tendiendo a eliminar cualquier regulación sobre los servicios prestados. Así, una concesión de telefonía local debe ser sólo tal, sin calificativos como "fija", "móvil", "alámbrica" o "inalámbrica". Los mecanismos de asignación de espectro deben mantenerse e incluso fomentarse, pero deben a la vez deshacerse de candados que fuercen a los operadores a mantener tecnologías que resulten incluso obsoletas. Conviene en este sentido citar el caso de Wi-Max, que es el servicio de transmisión de voz, datos y video de alta capacidad y largo alcance, tecnología que permite ya ofrecer servicios universales. En la actualidad la asignación de bandas en ese rango explícitamente prohibiría a los operadores dar más de un uso a tal espectro, limitando de nuevo, las opciones al mercado y la capacidad para lograr mejoras productivas.
En tercer lugar, resulta crecientemente importante la función del regulador para ejercer los controles que al promover la competencia sana, promuevan a la vez un ambiente de alternativas de elección para los usuarios. Para esto, los operadores deberán de tener las facilidades para poder incrementar su portafolio de servicios y así ofrecer más opciones a los usuarios en un ambiente de sana competencia, si bien, tales facilidades serán otorgadas, si y solo si, el operador realmente enfrente un ambiente competitivo. Ni la convergencia tecnológica ni una nueva regulación tendrán sentido si para el consumidor final se traducen en la opción de siempre (la única) replicándose en todos y cada uno de los servicios que aquél requiera.
Empoderamiento de los Usuarios en la Sociedad de la Información
Este nuevo poder del usuario es una característica primordial del proceso de Convergencia, en donde los nuevos dispositivos brindan al usuario mayor capacidad para usar la red para la aplicación que desee, en el lugar y tiempo que mejor le favorezca. Así mismo, un usuario de Internet que requiere comunicarse puede acceder a múltiples servicios de mensajería instantánea que integran texto, audio y videoconferencia que no son provistos por el operador de la red el cual brinda el acceso a Internet.
Cedido el control de las aplicaciones del operador hacia el usuario, las nuevas tecnologías permiten que los agentes económicos de la sociedad tengan incentivos para explorar los beneficios del uso de la red de forma creativa, ya sea intentando nuevos modelos de negocio, creando nuevos mercados, haciendo eficientes sus procesos productivos, o bien, desarrollando nuevos servicios.
Efectivamente, la meta primordial de una Regulación Convergente debe ser el crear los incentivos para desatar los procesos de innovación por parte de todos los actores económicos que faciliten la adopción de nuevas tecnologías como herramientas para la productividad, la competitividad y por ende el bienestar económico.
Es por todo lo anterior que resulta importante considerar recomendaciones de modificación al marco legal y regulatorio, que reflejen las condiciones y los potenciales que ofrece la convergencia, como un mecanismo de promoción del bienestar social y de la promoción de la productividad y de la competitividad del aparato productivo de la nación.
México no puede darse el lujo que el regulador y la regulación sean el cuello de botella que bloquee el desarrollo tecnológico y los beneficios que éste trae para la sociedad y para la economía en su conjunto. Sólo con un nuevo marco que tome en cuenta la convergencia, nuestro país podrá contar con los incentivos que le permitan aprovechar a su favor una nueva etapa marcada por las continuas ganancias en productividad y competitividad de las economías desarrolladas y de las grandes economías emergentes.
Sin embargo, la instrumentación de nuestro modelo actual, así como nuestra incapacidad como país para su actualización a la cambiante realidad tecnológica, distan mucho de todo lo anterior.
* Ernesto Piedras Feria, Director General de The Competitive Intelligence Unit, Consultoría de Negocios (www.the-ciu.net) y Profesor de Asignatura, Departamento de Economía, Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).([email protected])
Carlos Silva Ponce de León, Especialista ([email protected])
Gonzalo Rojón González, Economista del ITAM y Consultor Especializado, The Competitive Intelligence Unit, Consultoría de Negocios (www.the-ciu.net).([email protected] )
